【思享】胡攀：湿地保护纳入自然保护地体系的规范困境及出路
The following article is from 南京工业大学学报社会科学版 Author 胡攀
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一、问题的提出
随着《生态文明体制改革总体方案》等生态文明政策提出“山水林田湖草沙是生命共同体”等生态保护优先、系统治理理念，实现生态系统整体性价值的优先保护成为环境立法的核心诉求，环境立法体系的制度更新与价值重塑正在加速。2021年12月24日，《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》）经第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，这是我国首部湿地保护专门立法，在立法目的及制度安排上突出了对湿地生态价值的保护与实现。其中，《湿地保护法》第二十四条规定“省级以上人民政府及其有关部门根据湿地保护规划和湿地保护需要，依法将湿地纳入国家公园、自然保护区或者自然公园”。这确立了将湿地保护纳入自然保护地体系的规范要求。根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）的总体要求，建立以国家公园为主体的自然保护地体系在于确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护。在此意义上，《湿地保护法》第二十四条将湿地纳入自然保护地体系中进行保护，推进了湿地保护与自然保护地体系建设的“对接”，更有利于实现对湿地生态价值的优先保护。
但是，《湿地保护法》第二十四条的规定较为原则，且由于我国的湿地保护立法长期以地方立法为“主力军”，湿地保护法体系的内容庞杂、混乱，不同层级的地方立法及实施性规范在湿地概念、保护范围及方式等方面存在差异，“生态优先”的保护目标未能得到完整表达。这使得湿地保护纳入自然保护体系缺乏统一的、可供具体适用的规范基础，一定程度上影响了湿地生态系统整体性价值的实现。目前，相关的研究主要集中于湿地保护立法与自然保护地立法各自的立法模式及立法价值确认等方面的问题，对湿地保护与自然保护地体系建设之间的联系及其规范因应关注不够。当下编撰环境法典的“社会土壤已经形成”，如何在对湿地保护法与自然保护地法的关系作出界定的基础上，明晰湿地保护纳入自然保护地体系的规范要求及其制度表达，是实现自然保护领域立法体系化的重要内容。本文将以现行的立法资源为基础，评估并明确湿地保护纳入自然保护地体系的规范困境，进而提出相应的解决方案。
二、湿地保护纳入
自然保护地体系的
理论依据及规范需求
在我国自然保护法体系尚未形成、湿地保护立法与自然保护地立法分别进行的背景下，两种立法在价值目标、调整对象及保护方式上存在一定的差异。将湿地保护纳入自然保护体系以获得更为周全、完整的保护，首先需要在理论上界定湿地保护法与自然保护地法的关系，在对两种立法的关系进行体系化审视的基础上，明确湿地保护纳入自然保护地体系的事实基础与规范意义，进而明晰相关规范修改、细化及制度完善的基本方向。
1.湿地保护纳入
自然保护地体系
的理论依据
从理论上看，湿地保护法与自然保护地法在价值目标与保护方式上的差异与联系是湿地保护纳入自然保护地体系的依据。因此，湿地保护法与自然保护地法在我国环境法体系中如何定位以及两种法律的关系如何界定，将决定湿地保护纳入自然保护地体系的规范切入点及其制度安排。
在我国过去的立法中，不管是湿地保护立法还是自然保护地立法，受制于“低位阶”以及“分散式”的立法特征，本质上均被作为传统自然资源保护法的补充，缺乏真正独立的立法目标与法律原则，在环境法体系中的独特价值功能无法彰显。但目前来看，两种立法作为我国环境法体系中生态保护法领域的重要组成，已逐渐获得独立的价值基础并实现了法律定位的转型。生态保护法是以生态系统的整体性构成和可持续生态功能为保护客体的法领域，生态系统的整体性价值是其最基本的价值追求。根据《指导意见》的总体要求与目标，建立自然保护地体系的核心目标在于维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能，突出对自然生态整体性价值的实现。因此，未来的自然保护地立法作为生态保护法体系的组成不存疑问，这也得到了国内有关研究以及域外立法实践的确认，如在瑞典环境法典中，其第二编是自然保护，包含区域保护和动植物物种保护，区域保护涉及对国家公园、自然保护区、文化保护区、自然遗迹等区域的保护。但长期以来，湿地保护法作为生态保护法组成的定位并不清晰，这主要缘于在过去的立法实践中，湿地保护立法的规制重心往往被放在了组成湿地生态系统的各种要素上，导致对湿地生态系统的整体性价值认识不足。随着《湿地保护法》的出台，从湿地保护“基本法”的层次上强调为湿地生态保护专门立法，在立法目的上突出“维护湿地生态功能及生物多样性”的重要性，确立了“保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用”的基本原则，并规定了湿地保护修复制度，建立起符合湿地生态系统整体性保护的法律原则及制度体系，改变了过去“重湿地资源利用，轻湿地生态保护”的传统思维。这一高位阶的湿地保护专门立法逐渐摆脱过去因低位阶而严重受限于自然资源法的窘境，湿地生态系统整体性价值在立法中得以优先表达。
保护生态系统整体性价值这一基础性共识决定了两种立法同属于自然保护法体系，但同一法领域中的自然保护地法与湿地保护法在法律定位上的差异仍需研究，概念的区别与联系就构成了理解两者法律定位差异的基础。从有关立法及政策文件的表述来看，自然保护地与湿地的概念既有区别又有联系，两者均是需要法律予以特殊保护的具有重要生态价值的生态保护区域，但两种区域的划分具有不同的依据。在湿地保护立法中，湿地范围及外延的确定虽有立法者的价值选择成分，但湿地的生态系统边界是决定其空间范围的主要因素，这是因为湿地首先在生态学意义上是一种自然生态系统，立法对湿地范围的界定应符合其特殊的自然生态形成原理。而自然保护地的空间范围划定则更多突出国家基于生态保育需要生态安全考量而进行的空间管控。根据《指导意见》的规定，将生态功能重要、生态系统脆弱、自然生态保护空缺的区域规划为重要的自然生态空间，自然保护地体系建设是在落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，依据国土空间规划，编制自然保护地规划，明确自然保护地发展目标、规模和划定区域的基础上进行的。因此，不同于湿地空间范围所具有的客观性，自然保护地的空间范围具有“法定性”，是出于自然保护的现实需要在特定自然生态空间范围基础上进行的“二次划定”，体现出自然生态保护目标在立法表达上的层次递进。
以上两者在概念上的联系与区别决定了湿地保护法与自然保护地法的定位差异，可从调整目标、调整对象、调整方式等方面予以分析。首先，在调整目标上，自然保护地法没有过多维护资源经济价值的规范负担，它的根本目的是生态保护；但湿地保护法的目标则相对多元，需要在对湿地生态价值进行“优先保护”的基础上进行“合理利用”。其次，在调整对象上，自然保护地法注重对生态系统的整体性保护，湿地保护法还需调整因湿地资源的开发利用而形成的社会关系。最后，在调整方式上，自然保护地体系强调建立“统一规范高效的管理体制”，但湿地保护的现实仍需依靠“综合协调与分部门管理相结合”的湿地管理体制。可以看出，自然保护地立法保护对象的生态价值更高、保护力度更高、管理方式更加契合生态系统整体性价值保护的需求，这决定了自然保护地法体系能够为湿地保护提供特殊性的保护规则，也因此自然保护地立法在我国生态区域保护立法体系中呈现为一种特殊生态区域保护法。根据这一关系界定，特定范围的湿地在符合一定条件时被纳入自然保护地体系，将获得更有利于其生态系统整体性价值实现的规范体系。正基于此，将湿地保护纳入自然保护地体系便具备了理论正当性。
2.湿地保护纳入
自然保护地体系
的规范需求
基于自然保护法体系内两种法律的关系，将湿地纳入自然保护地体系进行保护具有明确的理论依据，但如何转化为规范上的安排进而真正加以落实，需要识别并明确相应的规范需求。在湿地保护领域，相较于湿地保护立法，自然保护地立法以生态价值更高或者生态环境更脆弱的湿地为保护对象，在保护力度上突出对湿地生态价值的“严格保护”，在保护方式上强调“事权统一”与“分级管理”。可以看出，在湿地保护实践中，适用自然保护地法提供的特殊性规则，可使得特定范围内的湿地获得更优的保护，将生态环境保护的优先地位落到实处。在此意义上，确保符合特定条件的湿地纳入自然保护地体系，并适用自然保护地法的特殊性保护规则尤为重要。体现在规范层面，就需要在湿地保护中确立适用自然保护地法的条件，根据湿地保护的需求及湿地生态价值特征，明确纳入自然保护地体系的湿地保护范围及方式。
具体来讲，一方面需要确定湿地保护法所调整的“湿地”在多大范围被纳入自然保护地体系，成为自然保护地法的保护客体，进而通过法律的强制性作用为湿地保护及开发利用活动提供空间约束。为此，在有关规范的“立改废释”过程中需对相关的纳入标准及程序予以明确，避免因有关标准及程序的模糊或因立法对湿地生态价值的定性不当，使得本该纳入自然保护地体系予以保护的具有重要生态价值的湿地未被纳入。另一方面，建立自然保护地可更好地实现对生态系统整体性价值的保护，但是不同生态系统及生态系统组成要素的生态品质不一，还需在整体性保护的框架下进行差异化的管控。自然保护地体系改革建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统，可实现差异化保护的目标。对于湿地保护来讲，不同湿地的品质特征存在差异，根据生态价值的差异分别纳入不同的保护地类型是实现湿地保护的重要路径。在此意义上，为实现湿地的差异化保护，不仅需要在规范层面确定纳入自然保护地体系的湿地保护范围，还需在自然保护地体系中明确湿地保护的具体方式，对湿地分别纳入不同保护地类型的条件与程序作出规定。
三、湿地保护纳入
自然保护地体系的
规范基础及适用困境
将湿地保护纳入自然保护地体系需要具备一定的规范基础，包括具体的、可操作的法律规范以及相应的技术性规范的支撑。评估现有立法在实现湿地保护纳入自然保护地体系方面的适用困境，可为推进有关规范的“立改废释”工作，确保特定范围的湿地得到更优的保护，实现生态系统整体性价值引领下环境立法的更新提供基础性指引。
1.传统立法中的
纳入规则
及其缺陷
将自然保护地作为湿地保护的方式，在传统的自然保护地立法与湿地保护立法中已得到一定的确认，有关规范中所确立的准入规则，为将湿地纳入自然保护地体系进行保护提供了一定的规范基础。根据《湿地保护管理规定》第十一条的规定，“县级以上人民政府林业主管部门可以采取湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等方式保护湿地，健全湿地保护管理机构和管理制度，完善湿地保护体系，加强湿地保护”。对于设立自然保护区，《中华人民共和国自然保护区条例》第十条规定了“具有特殊保护价值”的湿地应当建立自然保护区的要求，并对其申请、审议及审批程序作出了规定。对于设立湿地公园，《国家湿地公园管理办法》第五条对申请设立的条件作出规定。可以看出，在传统立法的模式下，将湿地纳入自然保护地体系进行保护具有一定的规范基础，保证了特定湿地可通过不同的自然保护地予以差别化保护。
但是，传统立法中的准入规则存在明显的缺陷。传统意义上的自然保护地立法是以保护对象的自然要素类型为分类标准的，建立自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区等不同类型的自然保护地，并分别归属于不同部门管理。如根据现行立法，自然保护区的综合管理由生态环境部门负责，湿地公园则由林业主管部门负责指导、监督和管理。在传统“分散式”立法的模式下，各自然保护地立法由不同的业务主管部门主导进行，部门利益化倾向导致各自然保护地空间范围重叠，使得湿地保护实践中出现“多头管理”的问题，导致湿地保护碎片化而影响湿地生态系统整体性价值的实现。
同时，传统自然保护地类型的划分与生态价值的差异并无关联。如根据《国家湿地公园管理办法》第五条，该条对申请设立国家湿地公园的条件作出了规定，其中“湿地生态系统在全国或者区域范围内具有典型性；或者湿地区域生态地位重要；或者湿地主体生态功能具有典型示范性；或者湿地生物多样性丰富；或者集中分布有珍贵、濒危的野生生物物种”等是设立湿地公园的基本条件，但这些标准的差异性模糊，无法与设立自然保护地所要求的“具有特殊保护价值”之标准相区分。由于无法反映各保护对象在生态价值上的差异，因此差异化的管控目标无法达成，这不符合湿地保护的客观需要。
2.湿地保护纳入
自然保护地体系
的适用难题
传统立法中纳入规则存在的缺陷主要受制于过去自然保护地体系混乱的影响，湿地保护根据不同的立法被分别纳入形式各异但空间重叠的传统自然保护地中，加剧了两者的协调难度及成本。随着自然保护地体系改革的推进，以生态价值为核心的自然保护地体系分类科学、布局合理，能够有效解决这一问题。《湿地保护法》第二十四条的规定明确了湿地保护与以国家公园为主体的自然保护地体系建设之间的衔接关系，从湿地保护立法的角度为湿地保护法与自然保护地法的互动提供了“接口”，为将特定范围的湿地纳入改革后的自然保护地体系提供了基本的准入性规则，能够有效对接正在加快推进的自然保护地立法，对进一步加强湿地保护、优化自然保护地管理都具有重要意义。
从《湿地保护法》第二十四条的内容来看，该条实际上对前述两方面的规范需求进行了确认：一是有关“纳入范围”的内容，即“根据湿地保护规划和湿地保护需要”的规定；二是有关“纳入方式”的内容，即“依法将湿地纳入国家公园、自然保护区或者自然公园”。但是作为“基本法”层面的规定，该条所设定的准入性规则仅仅是原则性的，“根据……规划和……需要”“依法”等内容的确定还需借助于相关技术准则、湿地保护规划以及实施性规范的完善。对此，需审视既有立法以及将在未来得到法律转化的相关政策的规定，明确其在落实《湿地保护法》第二十四条规定上所存在的不足，为相关规范及制度的完善提供指引。
第一，在“纳入范围”的确定方面，现有立法及政策文件尚无法明确纳入自然保护地体系的湿地保护范围。首先，保护范围的确定与相关概念及外延的明确密切相关，基于法律概念所应具有的事实判断功能，通过自然保护地的本质属性特征的解释，可确定湿地是否应该属于自然保护地的保护范围。但在有关自然保护地立法中，大多没有明确规定地理空间范围，在定义上仅规定该类自然保护地是实现特定目的的“区域”。一些重要立法对这一概念的界定也存在着明显的差异，《中华人民共和国环境保护法》中的“自然生态系统区域”和《中华人民共和国野生动物保护法》中的“相关自然保护区域”等不同的表述，体现出不同立法对自然保护地的立法定位并不清晰。《指导意见》中将自然保护地界定为一种“由各级政府依法划定或确认”并“承载自然资源、生态功能和文化价值”的“陆域或海域”，定义是一种描述性的，未能将自然保护地的本质属性及由此决定的空间范围囊括在自然保护地的概念之中，不具有确定的内涵，无法通过对概念的解读来获得规范性的内容。
其次，根据《湿地保护法》第二十四条的规定，湿地保护规划也是确定纳入自然保护地体系的湿地保护范围的重要依据。为此，明确湿地保护规划与自然保护地规划间的关系并在立法中予以确定，是明确纳入自然保护地体系的湿地保护范围的重要方面。2019年5月，中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了自然保护地规划作为国土空间专项规划的基本定位，即是“以自然保护为首要目标的专项规划”，提出自然保护的规模总量、空间布局和空间管制要求。由于自然保护地是国土空间中生态价值最高的部分，通过自然保护地规划可提供以自然保护需求为主要特征的规划目标和强制性指标，平衡湿地资源的保护与开发利用关系。在此意义上，实现湿地保护规划与自然保护地规划的衔接与协调，可为湿地资源的开发保护提供约束，提升湿地保护与自然保护地体系建设的协调性。目前来看，《全国湿地保护“十三五”实施规划》缺少湿地保护规划的相关内容，部分省级湿地保护规划的相关内容也尚未及时修改，仍在规划中将湿地纳入传统的自然保护地类型中进行保护。同时，两种规划的衔接问题尚未得到立法的明确，虽然《湿地保护法》第十五条要求编制湿地保护规划时需要依照国土空间规划，以此确立湿地保护的空间载体。但是，以自然保护需求为主要特征的空间约束未被强调，无法有效落实自然保护的规模总量、空间布局和空间管制要求对湿地保护开发利用活动的管控，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，提升生态产品供给能力，维护国家生态安全战略目标的实现。为此，在立法中确立两种规划衔接的规则以落实湿地保护中的生态空间管制需求，对纳入自然保护地体系的湿地保护范围的确定尤为重要。
最后，《湿地保护法》第二十四条中确立“保护范围”的另一标准是“湿地保护需要”，这一规范表述具有较大的解释空间。由于湿地是否具备重要的生态价值是确定其是否被纳入自然保护地体系进行保护的前提，立法中对湿地生态价值的准确定性对于确定“保护范围”将极为重要。在国家层面统一的《湿地保护法》出台前，地方湿地立法虽经历了多个立法阶段，“保护优先”理念逐渐得到了贯彻。但是由于缺乏上位法的统筹，低位阶的地方湿地立法并未能有效践行生态系统整体性保护的理念，忽视湿地生态价值的地方立法仍然存在。一些地方湿地立法虽在其立法目的中确立了“生态优先”的保护目标，但仍然不乏存在与这一理念相冲突的条款，对湿地具有破坏性的个别地方性法规、规章依然有效。同时，湿地立法的低位阶状态在客观上也制约了其价值追求，当法律规范适用发生竞合时往往需要服从于位阶更高的矿产资源法、水法、森林法等自然资源法律，湿地的生态价值难以得到完整主张。有关立法中对湿地生态价值定性的偏差，将在湿地保护实践中影响到理应纳入自然保护地体系的湿地保护范围的确定，难以消解湿地保护中保护与开发利用的关系。虽然随着《湿地保护法》的出台，从湿地生态系统的整体性和系统性出发进行湿地保护的价值追求日趋明显，并着力处理好湿地资源利用与湿地生态保护的关系，强调湿地生态价值的优先保护，但实现湿地保护与自然保护地体系建设的协调与衔接不限于湿地保护“基本法”层面的内容，还涉及各层级、不同类型地方立法与实施性规范中有关内容的沟通与协调。
第二，在“保护方式”的确定方面，《湿地保护法》第二十四条实现了与重构后的自然保护地体系的对接，由于不同湿地的品质特征存在差异，根据生态价值的差异分别纳入不同的保护地类型应该是实现湿地保护的重要路径。体现在立法中，就需要明确的自然保护地的分类标准，以实现差异化保护的目标。理想的状态应是在厘定不同类型湿地保护价值目标的基础上，匹配不同类型的自然保护地以实现“自然保护”功能的梯度递减特征，由此明确不同湿地所应纳入的不同自然保护地类型，从而实现差异化的湿地管控目标。为实现这一目标，《湿地保护法》第十四条规定了湿地分级管理制度，按照生态区位、面积以及维护生态功能、生物多样性的重要程度，将湿地分为重要湿地和一般湿地两类，重要湿地又被进一步分为国家重要湿地和省级重要湿地。以国家重要湿地确定的指标来看，《国家重要湿地确定指标》列明了十二项指标，大体上可被分为对维护生物多样性具有重要作用、对维持流域稳定起重要作用和具有历史或文化意义三类。这些指标与不同类型自然保护地的分类标准在价值取向上具有内在一致性，但湿地保护与自然保护地管理之间存在一定的差异，需要将以重要湿地与一般湿地为内容的不同湿地类型与以国家公园、自然保护区及自然公园为主的自然保护地体系对接起来，并在规范中予以表达。
从自然保护地立法的角度看，不同自然保护地类型的确定将以《指导意见》为基本遵循，“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”，由此对各自然保护地类型间的关系作出规范定性，但各自类型保护地的分类标准仍不甚明晰。现行改革目标中区分各类型自然保护地主要依据的是管理目标与效能，国家公园以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，自然保护区以保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹区域为主要目的，而自然公园则以保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，可持续利用的区域为目的。但是“国家代表性的”“典型的”和“重要的”等标准均是描述性的概念，无法从语义分析的角度获取明确的规范意义，需要辅之以其他的政策措施或者专门立法进行具体界定，在三者关系范畴中予以横向比较与辨析区分，只有在准确厘清这些关系性概念的基础上，才能明确湿地纳入自然保护地体系予以保护的具体方式。
四、湿地保护纳入
自然保护地体系的
规范路径
环境立法体系中湿地保护法与自然保护法的关系，决定了将特定范围的湿地纳入自然保护地体系予以保护具有合理性，但是现有的立法资源在适用中存在困境。在湿地保护基本法已经出台，自然保护地立法体系正加紧推进的背景下，应在有关规范的“立改废释”进程中妥善处理以下问题，为湿地保护纳入自然保护地体系提供良好的规范基础与制度支撑。
1.推进湿地保护及
自然保护地
有关规范的
评估与清理
按照当下的立法进度，法律位阶的湿地保护专门立法已经出台，自然保护地“基本法”以及自然保护地法体系中最为核心的国家公园法均已被纳入正式的立法规划中。不管是湿地保护立法还是自然保护地立法，在优先保护生态系统整体性的价值追求上均日益清晰。将湿地保护纳入自然保护地体系以实现特殊性保护，不仅需要在具体立法中确立纳入规则，更涉及自然保护法体系中湿地保护法与自然保护地法实现整体协调的问题，需要推进多层级、不同类型立法在价值理念、制度体系以及管理体制等方面的系统性更新，实现两者在内在价值及制度表达等层面的“沟通”与“连接”，以确立良好的规范基础。为此，需对不同层次的各类规范予以评估与清理，通过对湿地保护及自然保护地有关规范进行梳理、审查，发现现有两种立法在价值表达与制度设置上相互抵触的内容，对相关规范是否继续适用，是否失效，是否需要修改、补充和废止提出建议。
在立法学理论中，立法清理是指“法定有权的国家政权机关，在自己的职权范围内，按照一定的方法，对一国现存的规范性法的文件进行审查，解决这些规范性法的文件是否继续适用或是否需要加以变动问题的专门活动”。由于要具体解决法的或存或废或修改或补充的问题，因而对有关法律规范进行清理的活动也是正式的立法活动。在开展湿地保护与自然保护地有关规范的评估清理工作过程中，首先需要确立严谨科学且行之有效的标准，以保证清理结果的客观性、科学性和可信度。湿地保护与自然保护地有关规范的评估与清理标准应以实现“优先保护生态整体性”的价值为核心，以协调性为主要的清理标准，同时注重评估现有立法在实现生态保护方面的实效。在开展立法评估与清理工作的过程中，要充分发挥各级人大的主导作用。按照人大主导、政府依托、各方参与的清理工作原则，及时向社会公开征求意见，发挥法律研究机构、专业人员的智力支持作用，形成立法评估与清理的共识。待评估清理工作完成后，还应当及时转化法规清理工作成果。对于现行湿地保护立法与自然保护地立法中存在的“问题条款”，应依法审议修改或废止；对需要全面进行修订的规范，应及时推动纳入立法工作计划。
2.明确纳入
自然保护地体系
的湿地保护范围
及方式
将湿地保护纳入自然保护地体系，需在两种立法间建立起规范连接的“通道”，建立这一“通道”的核心就在于确立及细化有关纳入规则或为其提供技术性依据，以明确纳入自然保护地体系的湿地保护范围及方式。
第一，明确纳入自然保护地体系的湿地保护范围的关键在于，一方面需要确保相关的概念具备事实判断的功能，明确纳入自然保护地体系的湿地所需满足的生态特征及管理要求；另一方面，则需要统一立法中的湿地概念，突出对湿地生态价值的规范表达，避免因定性偏差而导致本应纳入自然保护地体系的湿地范围被不当限缩。首先，自然保护地立法中应避免采用描述性的表达，应将自然保护地定位为一个排他性的专属概念，以更为明确的内涵来精准指涉具有某些特征、符合特定标准、适用特定形式的管理体系的特定地理空间，突出自然保护地概念所应具有的规范意义。其次，统一立法中湿地的概念，避免因湿地概念不统一而影响对其生态价值的认识，在概念的界定方式上应当实现由管理性定义向科学性定义转型，强化对湿地科学要素的规范表达，将湿地概念中的要素、指标和阈值等科学要素转化为具备规范意义的事实要素、价值要素和规范要素等。同时，湿地保护立法中对湿地的分类也会影响纳入自然保护地的湿地保护范围的确定，为此还需明确湿地保护立法中的“重要”与“一般”等概念的内涵，通过对相关的管理规定和技术标准予以细化，明确一般湿地与重要湿地在具体要素、指标和阈值上的区别，确保符合条件的湿地被及时纳入自然保护地体系进行整体性保护。
此外，在“多规合一”背景下，应立足国家空间规划体系，完善湿地保护规划制度。根据《指导意见》的规定，自然保护地规划应该明确自然保护地的发展目标、规模和划定区域，通过这一规划可以确定自然保护地的预期范围与分布，这对于确定是否应当通过自然保护地的方式进行湿地保护具有重要的意义。根据自然保护地规划所确立的以自然保护需求为主要特征的规划目标和强制性指标，湿地保护规划应该与之对接，为具有特殊生态价值的湿地保护提供空间载体。为此，在湿地保护规划的制定与实施中，需要实现对自然保护地规划的有效对接，根据其所确定的自然保护地纳入标准，在湿地保护规划中明确纳入自然保护地体系的湿地范围及分布。反映在立法上，为凸显自然保护地对湿地保护的重要性，应在湿地保护立法中有关湿地保护规划的条款中明确“湿地保护规划应当与自然保护地规划相协调”的内容，逐步修正与建立自然保护地体系相悖的制度或法律约束。
第二，对于纳入自然保护地体系的湿地保护方式的明确，首先需要依靠自然保护地分类标准体系的构建。《指导意见》中的“具有国家代表性”“典型”“重要”是对各类自然保护地生态价值高低的概括性表述，需要在进行自然保护地立法时明确其规范内涵，将表征生态价值高低的依次递减的描述性概念，转换为从保护对象应实现的资源品质角度进行立法界定。但这些概括性标准如要获得明确的规范内涵，仅仅依靠立法者的价值考量仍是不够的。如在国家公园的设立标准和条件中，“完整性与原真性”是重要的标准，这要求保护区域能够维持大面积自然生态系统结构和大尺度生态过程的完整状态与原始自然风貌。但很显然，这一标准必须借助于一定的科学技术手段来确定。由于自然保护地类型的划分是以生态价值和保护强度高低为标准进行的，因而生态价值评估的方法在建立自然保护地分类体系中至关重要。借助于生态价值评估的方法可对人类赖以生存的生态系统及其所提供的生态服务进行货币化的价值评价和判断，进而以技术标准为载体，明确不同自然保护地类型的组成要素、指标及与其相对应的阈值等内容，为确定不同自然保护地类型提供科学依据。
另一方面，建立起湿地生态价值的评估机制并制定湿地生态价值评估的专门性技术规范，也应成为未来湿地保护立法细化与实施的重要任务。自然资源部印发的《2020年度自然资源标准制修订工作计划》中将《全国湿地资源专项调查技术规范》列为制定工作，通过生态价值评估机制的引入，将湿地保护与自然保护地的生态价值量化指标对接起来，可为确定湿地的保护方式提供技术支持。此外，湿地保护的实施性规范还应在生态价值调查与评估的基础上，建立起湿地保护方式的动态调整机制。《指导意见》一改传统“生态要素为中心”的自然保护地分类体系，以“生态价值为中心”对自然保护地体系进行了重构，不同类型的自然保护地应依据其生态价值高低，确定相应的保护级别。当然，按照生态价值高低划分自然保护地类型不是最终目的，最终目的是确定保护级别并进行相应的规则设计。可以看出，不同类型的自然保护地有其特定的价值目标，但湿地生态的状况不是一成不变的，其会随着湿地修复工作的推进得到恢复或改善，同时也可能会因为自然因素或者管理不善导致生态品质降低，从而需要调整其保护级别或者失去通过自然保护地体系予以保护的必要。对此，在有关湿地保护的实施性规范中，结合《湿地保护法》第十二条所确立的湿地调查评价制度、第二十二条所确立的动态监测制度以及湿地生态修复的有关内容，完善和细化湿地保护的晋（降）级机制，以对纳入自然保护地体系的湿地实行动态调整。
3.优化湿地保护纳入
自然保护地体系
的规范方式
由于湿地保护立法与自然保护地立法在生态区域保护立法体系中的价值定位与调整范围存在差异，根据前述对湿地保护法与自然保护地法关系的界定，对两者在其各自规范中确立有关内容的方式进行区别研讨。
首先，湿地保护法作为一般生态区域保护法，需要在法律规范中明确自然保护地是湿地的保护方式，并对纳入自然保护地体系的要求作出规定，对此，《湿地保护法》第二十四条在湿地保护“基本法”的层面上作出了原则性的要求。同时，相比于《湿地保护法（草案）》第二十一条的规定，该条在表述上改变了区分重要湿地与一般湿地分别纳入不同类型自然保护地的方式，一定程度上避免了湿地保护实践中因湿地被不当定性为一般湿地，而排除通过国家公园和自然保护区等保护水平更高的方式进行保护，限制自然保护地立法对湿地保护功能的发挥。但在一些地方的湿地保护立法中，这一规范方式仍被采用，在客观上不利于将湿地纳入自然保护地体系中进行保护。如根据《湖南省湿地保护条例》（2021修正）第十七条及二十四条的规定，一些重要湿地可以建立湿地自然保护区，其他具有特殊保护价值的可以建立湿地保护小区。若对这两条进行体系化解释，可以得出仅有重要湿地可被纳入湿地自然保护区的结论，在客观上无法解决地方出于发展的需要将湿地定位为一般湿地，从而排除其建立更高层次的自然保护地的可能，影响湿地生态价值优先保护目标的实现。因此，在前述进行相关规范的评估与清理工作基础上，湿地保护规范的“立改废释”工作需着力研究并转变这一规范方式。
其次，对于自然保护地立法来讲，应在区分自然保护地“基本法”与“专门法”的基础上设置相应的规范内容。自然保护地的保护对象包括重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观等，自然保护地法作为自然保护地领域的“基本法”，需要明确重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观等要素纳入自然保护地的一般条件。国家公园立法、自然保护地区立法以及自然公园立法等专门性立法则需对湿地等保护对象纳入国家公园、自然保护区以及自然公园等不同类型自然保护地的特殊条件作出规定，实现与湿地保护立法的衔接。在自然保护立法体系中，由于自然生态系统、自然遗迹、自然景观等不同要素所强调的价值有所不同，因此在规范方式上，应该区分自然生态系统、自然遗迹、自然景观纳入自然保护地体系的不同要求，并设置差异化的纳入规则。在湿地保护中，遵循重要自然生态系统纳入自然保护地体系的基本要求，可为湿地保护纳入自然保护地体系提供更为清晰、有针对性的规范依据。
五、结语
随着生态文明建设的不断推进，环境法体系的价值内核也处于不断的进化之中，追求生态系统整体性价值成为生态文明语境下环境法的核心诉求，亟需通过立法对这一价值进行确认。通过生态区域保护立法，环境立法的基点实现从环境要素到生态空间的转变，更加符合生态系统整体性价值保护的需要。在此意义上，对湿地保护纳入自然保护地体系的规范需求及制度落实的研究，有利于推动湿地生态系统整体性价值的实现，也在客观上促进了湿地保护立法与自然保护地立法的协调，体现出法典化背景下生态区域保护立法体系化的微观进程。当然，本文的研究还只是限于一个具象领域的探讨。自然保护地体系通过对一定地理空间的划定，要求对空间范围内的自然生态系统、景观及人文历史遗迹等进行积极保护，由此产生的类似的研究命题还包括：在森林立法、海洋保护立法、野生动植物保护立法以及文化遗产法等专门性立法中，如何根据不同自然生态系统要素及自然遗迹、自然景观保护的特殊需求，将这些不同的生态区域及要素纳入自然保护地体系予以规范，在处理好两种不同的生态区域保护法在价值目标及保护方式上的差异基础上，实现生态区域保护立法的体系化。总之，在不断推进环境法法典化的进程中，探讨这一问题背后所反映的一般性原理，进而为实现环境法的体系化提供智识，还有待于学界的进一步研究。
参考文献
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